京津冀协同发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。该战略的目标就是建设世界级城市群，这不仅是要打造新经济增长极，实现区域协调发展，更是要通过建设世界级经济高地实现我国新的开放格局。京津冀协同发展战略实施十一年来，强劲活跃的增长极功能不断巩固提升，参与国际竞争合作的重要平台作用日益显现，为推进高水平对外开放赢得了战略主动。在新发展格局下，梳理总结京津冀协同开放发展思路、成就与问题，对于以开放促改革，推动京津冀高水平发展，共同打造中国式现代化建设的先行区、示范区具有重要的意义。
一、京津冀协同开放取得的成就及其存在的问题
（一）京津冀协同开放取得的成就
1. 协同开放向纵深推进。受国际经济疲软的影响以及以美国为首的西方国家的围堵，我国外向型经济受到较大干扰，尽管如此京津冀对外开放仍取得较好的成绩。区域外贸总值由2014年的3.74万亿元增至2024 年的5.03万亿元，增长34.5%，年均增长3%；2024年实际利用外资138.9亿美元，相比上年降低34.6%。北京扎实推进国际交往中心功能完善，推动“两区”建设取得更大进展，落地实施了一批涉及服务贸易改革的任务，成功举办了中国（北京）国际服务贸易交易会、中关村论坛和金融街论坛，吸引外资企业设立外资研发中心累计达到221家。天津把“大港口、大开放、大循环”理念贯穿于高水平开放的全链条，积极推进自贸试验区、综合保税区等各类开放平台优化整合，在融资租赁、商业保理、平行进口汽车等领域都处于全国领先水平。河北抓住制度型开放新机遇，以自贸试验区建设为依托，以雄安新区和北京大兴国际机场临空经济区为重点载体，大力打造对外开放高地，通过整合港口资源补齐对外开放短板，扩大开放效应。
2. 营商环境持续优化。三地依托北京国际交往中心的优势和天津国际大港的平台，落实自贸试验区政策，对标国际通行标准，营造国际化营商环境。三地海关监管部门将“守国门”与“促发展”相结合，不断推出外贸便利化措施，“单一窗口”服务的普及落地极大便利了外贸用户，促进了外向型经济发展。在市场监管方面，三地企业信息互通互认范围持续扩大，共同构建商标管理资源共享平台和区域商标品牌展示平台，实行“一地认定、区域共认、异地联保”。同时，三地政务服务效能有效提升，京津冀三地互设“跨省通办”窗口并上线自助服务办理业务，推动线上线下政务服务能力双提升。三地税务部门共同提出19项跨区域协同便利化措施，联合发布京津冀办税事项“最多跑一次”清单。此外，三地市场监管部门对标国际标准，搭建“1+N”执法协作体系，以反垄断、知识产权、食品安全和价格监督为着力点展开深入协作，共同维护公平竞争市场秩序，这些举措有效促进了外向型经济的发展。
3. 自贸试验区贸易投资便利化水平稳步提升。京津冀区域综合保税区数量由2014年的2个增至2024年的14个，实现外贸进出口4452.6亿元，较2014年增长10倍，占全国综合保税区进出口总值的5.3%，占比提升2.3个百分点。京津冀以三地自贸试验区为区域开放“先手棋”，建立京津冀自贸试验区政务服务通办联动机制，已推出5批230项“同事同标”事项。率先落地企业经营许可“一址多证”、融资租赁特殊目的公司外债便利化等创新政策，形成了一批可复制可推广的新经验。此外，为降低企业物流成本，京津冀三地启动海关区域通关一体化改革，简化此前繁琐的进出口异地报关手续，打通国际物流“最后一公里”。
4. 深度参与国际合作。京津冀地区与共建“一带一路”国家和地区的贸易额占京津冀地区总对外贸易额的比例为56.7%，成为“一带一路”的黄金支点。2022年冬奥会、国际服务贸易交易会、世界智能大会、中国国际数字经济博览会和“5·18”经洽会等重大活动成功举办，提高了京津冀国际知名度和影响力，使其成为北方地区乃至全国吸引海外投资与深化国家合作的重要平台。
5. 天津在京津冀协同开放中的独特作用。作为世界级城市群对接国际经贸网络的窗口，天津是我国北方外贸大港，通达180多个国家和地区的500多个港口，反映了天津港广泛的国际联系和重要的国际地位，2023年天津港集装箱吞吐量达到2329万标准箱，位居全球前十。天津开发区、保税区经过30多年的发展，已经积累了丰富的外向型经济发展经验。国务院批复的北方第一个自由贸易试验区落户天津，于2015年正式运行。天津港的硬件加上自贸试验区政策的软环境都使天津成为京津冀世界级城市群对外开放的窗口。除此之外，天津港周边还拥有大片的临港工业用地，这是其他港口不具备的独特优势。上述条件为京津冀地区外向型经济发展提供了强大的支撑。
（二）京津冀协同开放中存在的主要问题
首先是外向型经济规模有待提高。与珠三角和长三角相比，京津冀区域在对外开放领域、对外开放水平等方面还存在一定的差距。货物进出口额均低于另外两地，2024年出口总额仅占长三角的 13.8%、珠三角的 23.3%。外商直接投资额仅为长三角的21.6%，新设外商投资企业数仅为长三角的17.9%。
其次是市场发育不均衡。京津冀地区内部开放水平差距较大，河北省对外开放明显滞后，2024年，河北省对外进出口额占京津冀进出口总额比重仅为12.2%，占比较小且增长缓慢。
最后是区域自贸试验区协同度有待提高。目前，三地自贸试验区间联动发展仍面临统筹协调机制有待加强、政策碎片化、功能定位交叉模糊、联动模式不清晰等问题。缺少集成化开放政策体系，实现“1+1+1＞3”的政策突破能力有待提升。三地自贸试验区产业结构与资源配备水平差距明显，相互交流协作水准亟须进一步提高。部分自贸试验区建设发展速度缓慢，与现有的经济技术开发区管理水平等差距不大，与先进自贸试验区缺少对口互动。设计顶层机制、不断提升开放合作水平、统一对标国际高端经贸规则，有待进一步深耕细作、推动落实。
二、京津冀协同开放的发展思路
（一）发挥区位优势，拓展开放空间
京津冀地处东北亚经济圈的中心地带，又处于亚欧大陆桥的战略要地，有着面向东北亚、中亚以及欧洲实施全方位开放的区位优势，对于我国扩大对外开放有着重要的地缘意义。在国家推动高水平对外开放的总体布局下，京津冀在巩固同北美、东盟、拉美等传统贸易伙伴关系的同时，应利用地缘优势，加大与欧洲、中亚，特别是东北亚区域的合作，扩大国际贸易版图，开拓新的贸易格局。通过推动共建“一带一路”中陆路、陆海、航空、网络传输通道等基础设施建设，延伸对外经贸的空间范畴，建立与亚投行、丝路基金等平台的对接机制，促进优势产业在沿线国家和地区布局，深化国际产能和商贸流通合作，凸显其在共建“一带一路”向北开放中的重要作用。京津冀应充分利用东北亚核心地理位置的区位优势，不断开展与区域内各经济体的交流，加强各地区间的次区域合作，提升在东北亚经济中的活跃度和融合度。
（二）发挥协同效应，打造门户开放高地
发挥好京津冀城市群在国家对外开放中的独特优势，打造凸显国家门户地位的国际交往战略高地。京津冀协同发展战略为打造国家重要发展高地作出了顶层设计，北京是我国的国际交往中心，利用这一优势，通过区域协调发展体制，构建统一开放的区域市场，深度参与全球分工。在这一过程中，要优化对外开放的软硬件环境，促进全球高端要素资源聚集，有效提升区域整体竞争力，在全国对外开放格局中成为具有突出作用的板块。应根据京津冀协同发展战略中对北京“国际交往中心”、天津“北方国际航运核心区、改革开放先行区”的定位，突出北京的“一核”作用，加强北京、天津的“双城”联动效应，通过两地深化合作实现同城化发展，在京津冀对外交往与经济合作中发挥引领和带动作用。此外，还应优化京津冀城市群空间结构，发挥区域节点各自的比较优势，打造对外开放的载体平台。提高石家庄、唐山、保定、邯郸等重要城市和张家口、承德、廊坊、秦皇岛、沧州、邢台、衡水等节点城市的城市综合承载能力和服务能力，将它们打造成为区域内具有竞争力的开放窗口。
（三）统筹一体设计，实现开放利益共享
做好京津冀世界级城市群统筹发展的格局设计，以宏观布局为统领、市场一体为目标，使对外开放成为区域发展的重要牵引力。要提高统筹协调能力，建立三地相关职能部门的联动会商与协作机制，密切联结区域内贸易、投资与服务的链条。要实现区域内外贸政策共享，对三地各自获得的国家批准的先行先试政策，可探索在其他两地符合条件的特定区域直接推广采用。特别是在保税功能相互延伸上要率先实现突破，将天津自由贸易试验区的保税政策向北京、河北辐射，促进京冀腹地实现保税功能的覆盖。北京天竺综合保税区在空港建设中要发挥作为首都空港的区位优势，积极探索、先行先试，对可复制的优惠政策向天津、河北延伸，实现贸易便利化、引资结构优化和金融创新模式的共享。要加强基础设施整合与对接，根据各地功能定位和对外战略需要，合理规划布局综合保税区、出口加工基地、口岸等对外开放前沿地区，对区内交通运输系统、能源系统和市政设施系统，通过有效对接与协作，建立高效畅通的国际物流体系，降低经济圈内要素流动成本，提升区域对外往来中的经济关联性。完善资本市场、产权市场、技术市场和人才市场，实现资本、技术、人才等要素的自由流动，在贸易转移、生产转移、投资转移效应日益显现的基础上，全面提高区域经济系统的开放度。
三、以改革促开放，构建京津冀高水平协同开放平台
（一）打造经济发展新引擎，提升对外开放支撑力
一是加快实现区域增长方式的转变，以创新引领型增长助力对外开放。京津冀区域是我国高水平人力资本和高水平科技创新活动的集聚区域，首都北京集聚了全国最优质的高等教育资源和科技创新资源。近1/4的“211”高校和近1/5的“985”高校坐落在北京，北京中关村科技园是第一个国家级高新技术产业开发区、第一个国家自主创新示范区、第一个国家级人才特区。要努力发挥首都地区科技创新的引领作用，强化技术创新对整个区域的辐射作用，在京津冀地区构建国际一流的创新链、产业链，以新质生产力对传统制造业进行升级改造，对接国际经贸网络。
二是加快调整区域产业结构，形成合理的产业空间布局。京津冀产业结构的差异较为明显，产业结构地区间差异较大，产业转移承接缺乏良好的对接机制，导致各地区产业结构调整缓慢，区域整体产业体系不完善，从而成为阻碍经济增长的一个重要因素。因此，京津冀产业结构调整要解决两个方面的问题，即三次产业比例的调整和产业空间布局的调整。从三次产业比例的调整来看，加快服务业发展，特别是生产性服务业发展是京津冀区域产业结构调整的大趋势。生产性服务业是经济增长新生动力，也是世界级城市群发展的必然要求。京津冀区域应以国际标准积极推动生产性服务业发展，特别是加快服务业对外开放的步伐，使京津冀成为国际要素的重要集聚区。同时，加快区域外向型产业布局优化，推动区域产业结构与国际市场的全面对接。在产业布局中必须明确由中心向外围梯次布局的产业圈层结构。北京以发展服务业尤其是生产性服务业为主，一方面可以完成城市功能的转型升级，另一方面作为整个区域的科技创新动力源，可以为其他地区相关产业发展提供创新发展支持；天津在继续发挥口岸功能，大力发展港航产业的基础上，要以滨海新区为核心发展高端制造业，形成高端制造业集聚区；河北则要充分利用自身巨大的发展空间和已有的产业基础，对接北京科创中心优势改造制造业，提升这些产业的质量和效益。随着雄安新区的建设，河北将以此为契机，促进产业结构全面升级，为区域内经济社会发展提供支撑。
三是要更好地发挥天津外向型经济发展基础和对外开放窗口的作用，首先要充分利用天津国际大港的硬件条件和自贸试验区的软件条件，通过协同开放构筑京津冀外向型经济高地。其次要重振天津外向型经济的雄风，自20世纪80年代以来，天津以开发区、保税区为主要载体，在外贸规模、外资利用等方面一直保持高速增长的势头，不仅产业规模大，而且具有大量的对外经贸渠道、网络和人力资源，因此要充分利用这方面的基础优势，以政策协同、管理协同、标准协同、空间协同将三地的外向型要素联通起来，打造我国北方外向型经济的新高地。
（二）构筑国际交往平台，提升对外开放辐射力
一是加快构建立体化国际交通枢纽。以北京航空港、天津海港为核心扩大国际物流网络联通性，在此基础上，合理布局、高质量建设一批环京津冀交通物流枢纽，发挥系统优势，打造海陆联运、陆陆联运、陆空联运的网络化区域交通体系。扩大天津、河北港口群与北方腹地的通道建设，加快构建东西向交通走廊和陆海联动交通走廊，形成东西互济和陆海联运的强有力支撑。
二是进一步提升对外贸易港口承载力。目前，京津冀区域对外贸易的主要港口包括天津港、黄骅港和唐山港，其中只有天津港跻身世界级贸易大港行列，黄骅港和唐山港仍是地区性港口。随着中国对外开放的全面推进，不仅广大内陆地区，“一带一路”沿线的其他国家和地区国际经济交往的需求也将不断加大，如果不能及时提升港口承载能力，京津冀区域对外开放平台作用的发挥将受到直接影响。为此，天津港应加强港口现代化建设，运用现代技术和管理方法进一步提升港口服务质量和效益；黄骅港和唐山港应以世界级贸易港为标杆，继续加强港口基础设施建设和提升功能服务水平；在此基础上，有效发挥各港口比较优势，形成区域性国际贸易交通枢纽体系。
三是积极参与东北亚区域经济一体化建设。东北亚区域经济合作长期进展缓慢，各国由于经济、文化、政治因素，在区域合作中的博弈关系复杂，影响了区域经济一体化的推进。凭借京津冀的区位优势，强化与日本、韩国等国家的经贸合作关系，带动东北亚其他国家积极参与区域经济一体化，提高区域整体国际竞争力，不仅有利于我国的发展，对于推动构建新型国际关系，也将发挥积极作用。
（三）优化营商环境，打造京津冀协同开放新优势
一是形成京津冀线上线下双向政务服务合作模式。政务服务大厅和电子政务平台是政务营商环境建设中最重要的两大服务设施，是政府服务企业的前端窗口和主要渠道，也是“互联网+政务服务”的重要载体。首先，借助区块链、大数据、5G、人工智能等技术方式，在保障政务数据安全的前提下，按国际标准优化京津冀营商环境政务数据共享平台，增加接入政务平台区域合作事项的数量，增强政务服务平台服务的深度和企业满意度。其次，规范和公开京津冀三地政务服务大厅营商环境服务的流程与标准，针对京津冀营商环境事项设置专门的窗口，分流指引，增强服务的针对性和高效性。最后，形成合理高效的线下政务服务大厅和线上电子政务平台的转换衔接模式，尊重企业对政务服务方式的选择权，推动政务服务合作更为便捷化、人性化。
二是增强京津冀政府监管合作法治保障。提升政府治理能力，合理界定京津冀政府监管权力的边界，全面规范京津冀政府监管合作的立法、行政执法和司法等各个环节，形成国际化并持久的市场监管体系。首先，在立法环节，基于京津冀三地涉及京津冀营商环境政府监管合作的成熟经验开展区域协同立法工作，通过对相关法律法规的立、改、废、释，形成京津冀政府监管合作的法律规范体系。其次，在行政执法环节，京津冀三地应尽早签订行政执法合作协议，针对重点领域的执法活动进行细化规定，统一京津冀营商环境相关行政执法的标准，创新京津冀三地营商环境行政执法协作机制的开展形式，建立京津冀协同执法的数据共享和权利救济机制。最后，在司法环节，通过联合解释和发布典型案例，促进京津冀三地各级法院间的营商环境相关审判标准和裁量尺度相对一致，强化京津冀三地法院的调解功能，建立专门的京津冀营商环境案件调解平台和渠道，借助技术治理，提升三地法院在跨区域立案、调解、审判、执行等领域的合作效率。
三是优化京津冀市场要素的配置。应充分发挥市场机制在资源配置方面的作用，实现京津冀市场要素的有效配置。以大力发展民营经济克服京津冀三地产业结构的同质化竞争和产业聚集分布不合理等问题，实现市场要素的空间转移和有效整合。根据京津冀三地的区域禀赋和优势，合理定位三地产业构成和分工，调动京津冀三地政府和市场主体参与营商环境合作的积极性，形成产业间的互补和联动，而非简单追求三地法治化营商环境水平的绝对一致。其中，北京市积极对标国际标准，努力成为全国营商环境建设的示范区。天津市应利用其港口和制造业方面的优势，在先进制造、国际航运枢纽、金融创新等领域积极布局。河北省应利用其区域位置和面积优势，积极承接北京市非首都功能疏解和京津科技成果转化，着力建设国际商贸物流重要枢纽和新型工业化基地。
（四）以世界级城市群平台，提升国际交往影响力
一是合理布局城市空间。在疏解非首都功能、强化首都核心功能的基础上，着力打造支撑能力较强的卫星城和特色小城镇，充分发挥核心城市的辐射作用和其他城市的支撑作用，形成特色鲜明、各具优势、相互支撑、协同发展的城市体系。抓住京津冀协同发展战略机遇，进一步提升北京的辐射带动能力，强化国际交往功能和科技创新功能；天津应与北京相融合，一体化发展，重点聚焦与现代制造业相关的科技研发、航运业、金融业等领域，带动京津冀区域更高水平对外开放与创新发展；河北应积极承接京津两市外迁转移的一般性制造业，提升各城市的产业发展水平，缩小河北各市与京津的发展差距，促进京津冀地区公共服务均等化。最终形成功能明确、分工合理、合作互动的集约化空间发展格局，实现高标准市场化、国际化、现代化，早日跻身世界级城市群。
二是加快核心城市转型升级。北京已经跻身世界主要城市行列，国际地位和国际影响力较强。但第二核心城市天津在世界城市体系中的地位还有待提升。实际上，天津作为中国改革开放的排头兵，对外经济交往的实践探索起步较早。但受各种因素的影响，与世界顶级城市的标准尚存在一定差距。因此，天津应加快转变经济发展方式、调整结构，提升城市创造力、凝聚力、辐射力等软实力水平；以国际化大都市为标杆加强城市经济功能和公共服务能力，提升城市科学化管理水平，同时积极发挥对外开放窗口的作用，将港口的硬件优势和自贸试验区软件优势相结合提升国际影响力。
（作者为南开大学经济与社会发展研究院院长、京津冀协同发展研究院院长）