京津冀协同发展战略是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。京津冀协同发展战略致力于探索人口经济密集地区优化开发模式，解决区域发展中诸多不协同问题。京津冀协同发展战略实施十年来，取得了积极进展和成效。面向下一个十年，为深入落实习近平总书记提出的“努力使京津冀成为中国式现代化建设的先行区、示范区”的新使命，需要多策并举推进京津冀协同发展不断迈上新台阶。

一、京津冀协同发展战略提出的背景与内涵

（一）京津冀协同发展战略是解决人口经济密集区优化开发模式以及区域之间发展不协同问题的重大国家战略

1. 京津冀地区的核心城市北京人口和活动过度集中导致“大城市病”问题严重。京津冀地区面积21.64万平方公里，2023年区域人口为1.08亿人，与长江三角洲、珠江三角洲地区一起被公认为我国三大人口经济密集地区，是我国重要的经济增长极。长期以来，京津冀的核心城市北京由于过度追求城市规模经济效益以及单中心发展模式，导致人口和经济活动的空间分布过度集聚，“大城市病”问题严重。经济密度和就业密度的提高，不仅提高了人口资源环境压力，还造成了明显的职住不平衡问题，巨量的人口就业与流动也使得住房热点地区供给紧张，带来了环境污染、交通拥堵和房价高涨等一系列“大城市病”问题，当然环境污染不仅是城市内部问题，也是区域问题。北京“大城市病”问题，仅靠北京自身是难以解决的，需要在更大的区域尺度上协同发力。

2. 京津冀地区存在诸多“不协同”的问题。京津冀协同发展战略提出前，京津冀地区存在诸多“不协同”的问题，主要是由于北京的虹吸效应导致其与周边地区差距过大，这进一步加剧了北京“大城市病”，使得京津冀区域发展不充分、不平衡，主要体现在以下6个方面。

（1）北京市人口增长过快，人口和功能过度集中在北京中心城区，导致出现了“大城市病”。根据第六次全国人口普查（2010年），2010年11月1日零时，北京市常住人口为1961.2万人，与第五次全国人口普查（2000年）相比增加604.3万人，年增长超过60万人。2001—2010年无论是常住人口的增量还是增速，都远高于20世纪八九十年代的水平。北京市提前10年突破《北京城市总体规划（2004年—2020年）》确定的2020年人口控制目标1800万人，2013年北京市常住人口共2125.4万人，与2010年相比，增加了163.5万人，年均增长54.5万人，年均增速达2.78%。按此趋势，如果不加控制，当时预计到2020年，北京市总人口将突破2500万人。同时，北京市的人口主要集中在中心城区，占比高达60%以上，就业集中现象也非常显著，就业人口70%以上集中在中心城区。北京市人口的快速增长以及过度集中在中心城区对资源、环境造成了巨大压力，大大加重了北京市的“大城市病”。

（2）资源环境压力大、环境污染问题严重。京津冀属于严重缺水地区，人均水资源量明显低于全国平均水平，能源消费也在持续增加，人口与资源、环境之间的关系极为紧张。2013年，京津冀区域水资源总量为215亿立方米，仅占全国的0.8%，人均水资源量为198.6立方米，为全国水平的1/10；京津冀区域能源消费总量呈现增长趋势，2013年京津冀能源消费量为4.42亿吨标准煤，占全国总量的10.6%。高能耗带来了严重的环境污染问题。2013年京津冀地区空气质量平均达标天数比例仅为37.5%，比74个城市平均达标天数比例低23个百分点，有10个城市达标天数比例低于50%；2013年京津冀地区所有城市PM2.5平均浓度均超标，74个城市中空气质量最差的10个城市就有7个是河北省的城市。

（3）区域空间发展不平衡性显著，“中心—外围”二元特征突出。2013年京津冀地区GDP共计56034亿元，占全国比重为9.85%。但三省市间发展不平衡问题突出，河北省人均GDP为北京市的33.5%，天津市的44.1%，人口密度也远不及北京市和天津市（表1）。三省市“中心—外围”二元特征突出，特别是北京市作为国家首都和超大城市，对河北省的虹吸作用明显，这在一定程度上减少了河北省发展机会和削弱了发展能力。

（4）交通一体化程度低，行政区之间存在过多的“断头路”。京津冀地区交通一体化面临诸多“断头路”难题，据人民网2014年10月13日报道，京津冀三地之间“断头路”长达2300公里。这些道路往往因行政区划和利益协调问题而无法打通，影响了区域一体化发展。2013年，从北京朝阳区通往燕郊的徐尹路和京秦高速等路段，均因跨境问题而断裂，导致燕郊居民需绕行数十公里通勤。尽管京津冀三地政府已多次协商推动交通连接，但实际进展缓慢，如燕郊期盼的潮白河大桥，建设进度就极其缓慢。

（5）区域间产业合作水平不高，北京特大城市对周边辐射带动能力差。京津冀地区的区域产业合作虽然起步较早，但因区域产业转移和对接协调难度大，进展缓慢。京津冀三地在社会经济上的利益诉求不一致，对产业合作发展的具体诉求和操作路径认识存在差异，影响了有效合作和协调。区域间发展差距悬殊，产业布局过度分散，导致资源进一步向京津集聚，河北产业发展相对薄弱。产业分工主要表现为垂直分工，北京对河北的带动作用不足。资源配置行政色彩浓厚，市场一体化程度低，难以发挥市场机制的调节作用。北京市科技创新资源丰富，但对周边天津和河北技术转移不足，2013年北京向津冀输出的技术合同成交额共计71.2亿元，占对外省市成交额的比例不足5%。

（6）区域合作与一体化发展水平不高、体制机制不完善、合作动力不强。京津冀整体区域合作机制不健全，已有的合作协议程序繁琐，缺乏专门的沟通和协调渠道，多导致协议履行及其进展程度不高，多数达不到预期目标。主要问题包括：机制不完善，区域合作推进缓慢；地方本位主义严重，区域市场和基础设施一体化程度低，二元结构显著；政府职能不明晰，市场手段运用不足，主要依靠国家层面推动，地方合作动力不足，许多合作流于形式。

（二）京津冀协同发展战略的内涵及其新使命

为解决北京“大城市病”以及京津冀区域发展方面存在的诸多“不协同”问题，探索人口经济密集地区优化开发模式，2014年2月26日，习近平

总书记主持召开京津冀协同发展座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报，并作重要讲话，对京津冀三地协同发展提出着力加强顶层设计、着力加大对协同发展的推动、着力加快推进产业对接协作、着力调整优化城市布局和空间结构、着力扩大环境容量生态空间、着力构建现代化交通网络系统、着力加快推进市场一体化进程七项具体要求。以此为标志，京津冀协同发展上升为国家重大区域战略。

1. 京津冀协同发展规划要求。2015年4月30日，中共中央政治局通过《京津冀协同发展规划纲要》，明确京津冀整体以及三地的功能定位及区域空间结构，提出疏解北京非首都功能、着力推进三大重点领域的率先协同、共同打造京津冀区域创新共同体等规划内容和要求。

（1）明确功能定位和优化区域空间格局。首先，确定了京津冀区域四大整体功能定位分别为以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区。

其次，明确三省市的功能定位。北京是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，建设国际一流的和谐宜居之都。天津要建设成为全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区。河北重点打造全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。

最后，提出以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架，以重点城市为支点、以战略性功能区平台为载体，以交通干线、生态廊道为纽带的网络型空间格局。突出核心引领，双城引擎、三轴辐射、四区联动、多点支撑的区域协同发展思路。

（2）有序疏解北京非首都功能。重点疏解和引导非首都功能的转移，将一般性产业特别是高消耗产业，区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业，部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能，部分行政性、事业性服务机构和企业总部等作为重点疏解对象，将中心城区过度集中的产业功能向郊区及周边地区转移（市域转移与区域转移），带动区域功能格局的整体优化。以期在更大空间尺度上，重新配置首都职能，实现北京过度集中的城市职能的合理分散。疏解北京非首都功能有集中疏解和分散疏解两种方式。集中疏解是规划建设具有一定规模的集中承载地，后来先后设立雄安新区和北京城市副中心；分散疏解是通过“4+N”功能平台，引导疏解非首都功能[“4”即为曹妃甸协同发展示范区、张（家口）承（德）生态功能区、天津滨海新区、大兴国际机场临空经济区4个主要承接平台，“N”即为其他一些承接平台。]。通过牵住疏解北京非首都功能这一“牛鼻子”，探索人口经济密集地区优化开发新模式，调整优化京津冀城市布局和空间结构，培育创新驱动发展新引擎。

（3）着力推进三大重点领域率先协同。交通一体化重点是建设高效密集轨道交通网，完善便捷通畅公路交通网，打通国家高速公路“断头路”，全面消除跨区域国省干线“瓶颈路段”，加快构建现代化的津冀港口群，打造国际一流的航空枢纽，加快北京大兴国际机场建设，大力发展公交优先的城市交通，提升交通智能化管理水平，提升区域一体化运输服务水平，发展安全、绿色、可持续交通等。生态环境保护协同重点是联防联控环境污染，建立一体化的环境准入和退出机制，加强环境污染治理，实施清洁水行动，大力发展循环经济，推进生态保护与建设，谋划建设一批环首都国家公园和森林公园，积极应对气候变化等。产业升级转移协同重点是明确产业定位和方向，加快产业转型升级，推动产业转移对接，加强三省市产业发展规划衔接，制定京津冀产业指导目录，加快津冀承接平台建设，加强京津冀产业协作等。

（4）大力促进创新驱动发展。发挥北京的创新优势，强化创新空间溢出效应，建设区域协同创新共同体，形成分工有序、区域联动的创新链分工与融合发展格局。北京作为原始创新策源地、技术创新总部聚集地、科技成果交易核心区和全球高端创新型人才中心。天津建设技术研发及战略性新兴产业创新成果转化基地、创新型中小企业集聚创新创业示范区。河北建设科技支撑产业结构调整和转型升级的示范区、高端成果转移转化集聚区。

2. 京津冀协同发展战略的新要求与新使命。2019年1月18日，习近平总书记在北京主持召开京津冀协同发展座谈会并发表重要讲话，对新阶段京津冀协同发展作出战略部署。2023年5月12日，习近平总书记在河北考察，主持召开深入推进京津冀协同发展座谈会并发表重要讲话，提出了新的六点要求[（1）牢牢牵住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”；（2）推动北京“新两翼”建设取得更大突破；（3）强化协同创新和产业协作，在实现高水平科技自立自强中发挥示范带动作用；（4）继续加快推进交通等基础设施建设，深入推进区域内部协同；（5）推进体制机制改革和扩大对外开放，下大气力优化营商环境，积极同国内外其他地区沟通对接，打造全国对外开放高地；（6）增进人民福祉、促进共同富裕。]，对京津冀协同发展明确提出了新定位：“努力使京津冀成为中国式现代化建设的先行区、示范区。”这一定位再次树立了一个新的里程碑，新定位赋予了京津冀新的重大使命。

二、京津冀协同发展战略实施成效及其存在的主要问题

（一）京津冀协同发展战略实施成效

1. 北京非首都功能有序疏解取得积极进展。通过开展“疏解整治促提升”等专项行动，积极有序疏解北京非首都功能，首都功能持续优化提升。2014年以来，北京累计退出一般制造业企业超过3000家，疏解提升区域性专业市场和物流中心1000个左右，治理违法建设超过2亿平方米，腾退土地超过200平方公里，留白增绿近100平方公里。

2. 北京市人口调控与布局优化取得积极成效。2023年北京常住人口2185.8万人，较峰值2016年（2195.4万人）减少了9.6万人。人口过度集中的问题得到一定缓解，中心城区内外常住人口占比由“六四开”优化为“五五开”，核心区常住人口数量从2014年的222.4万人下降至2023年的180.2万人，人口密度也从2.39万人/平方公里降到1.95万人/平方公里。北京成为全国首个减量发展的超大城市。

3. 雄安新区和北京城市副中心“新两翼”建设快速推进。截至2024年底，雄安新区已累计开发面积超过200平方公里，累计完成投资8300亿元，城市各类功能加快配置，城市综合承载力不断增强；首批疏解的4家央企总部（中化、星网、华能、矿产资源）、4所高校北京交通大学、中国地质大学、北京科技大学、北京林业大学）加快建设，北京支持建设的“三校一院”（北海幼儿园、史家胡同小学、北京四中、雄安宣武医院）开学开诊；雄安新区中关村科技园挂牌运营，央企设立各类机构上百家，已步入承接北京非首都功能疏解和大规模建设同步推进的重要阶段。北京城市副中心加快建设与承接北京市中心城区功能转移，2024年，北京城市副中心（包括北京市通州区全域）固定资产投资规模继续保持千亿量级，北京市级机关约3.3万名工作人员已迁至城市副中心办公；三大文化设施（北京艺术中心、北京城市图书馆、北京大运河博物馆）和城市绿心森林公园建成投用，三大文化设施接待游客已达700万人次；大运河京冀段全线62公里实现旅游通航，副中心站综合交通枢纽主体工程完工，中国人民大学通州校区一期启用。

4. 交通、生态、产业三大率先突破的重点领域取得进展。交通一体化方面，大兴国际机场建成并投入运营，截至2023年底，京津冀三省市高速公路总里程已达10990公里，较2014年底的7983公里增长37.7%，京津冀地区高速公路密度5.06公里/百平方公里，为全国平均水平的2.7倍。北京至6个毗邻区域全部实现1小时内通达，京雄津保唐“1小时交通圈”已经形成。生态联防联控方面，2023年北京市、天津市、河北省PM2.5的年均浓度分别是32微克/立方米、41微克/立方米和38.6微克/立方米，都比2013年下降了60%左右。重污染天数比2013年分别减少了50天、37天和69天，优良天数比2013年分别增加了95天、87天和121天。产业方面，经济总量连续跨越新台阶。2023年，京津冀地区生产总值突破10.4万亿元，按现价计算，是2013年的1.9倍。其中，北京、天津、河北分别是2013年的2.1倍、1.7倍和1.8倍。产业结构优化升级。

5. 公共服务共建共享水平不断提高。不断推进医疗协同，2023年末实现了京津冀医联体全覆盖。10年来，京津输出医疗专家3043人，开展新技术、新项目532项，带动河北省疑难危重症救治水平全面提升。教育共享共建格局初步形成，三地教育部门签署基础教育合作协议13项，成立15个特色职教集团（联盟）、24个高校联盟。社保协同制度化建设加快，京津冀三地共同签署《京津冀社会保险经办服务协同合作协议（2023—2025年）》，在数据共享、跨省通办标准制定、社会保险转移接续、养老待遇资格认证、工伤保险经办协同、社会保障卡拓展应用等方面达成三地合作。

（二）京津冀协同发展战略实施存在的主要问题

1. 京津冀占全国经济份额下降，区域内部发展差距依然显著。2023年京津冀地区GDP共计10.45万亿元，占全国比重由2013年的9.85%下降到8.28%，共计下降1.57个百分点；而同时期，江浙沪地区2023年GDP达25.8万亿元，占全国比重由20.23%上升到20.39%，广东省GDP占全国比重由10.56%上升到10.76%。津冀与北京的经济差距呈扩大态势。2013—2023年，北京占京津冀地区GDP的比重从37.1%上升到41.9%，而天津占比从19.0%下降到16.0%，河北占比从43.3%下降到42.1%；2013年北京人均GDP分别是天津、河北的1.32倍、2.99倍，2023年分别扩大到1.63倍和3.38倍。

2. 疏解北京非首都功能压力尚大，区域承接能力不足问题突出。北京核心区人口和功能过度集中问题还没有得到根本解决，核心区人口和功能疏解仍存在较大空间。教育及医疗资源疏解比较有限，仍集聚于首都功能核心区和北京市中心城区。区域承接能力不足问题突出。北京市平原新城地区公共服务水平和中心城区相比差距还很大，北京市周边地区城市（城镇）和产业承接平台还比较薄弱，承接能力有限。

3. 京津冀重要节点的支撑与空间联动力不足。京津冀地区的产业布局呈现以北京、天津为中心高度极化并向外轴线扩散的特征。但管理体制的差异、利益共享机制的缺位，以及近年来京津冀地区工业经济发展相对不足，使得京、津各自形成相对独立的产业生态网络，并且呈现“强者愈强”的现象，产业布局并未像长三角地区那样，实质上突破行政边界实现连续成线、成片发展。

4. 产业链和创新链对接不足，北京对津冀的创新溢出过少。北京的创新结构与津冀的产业结构不够匹配，创新链和产业链缺乏有效连接，导致北京的创新成果大部分在津冀以外地区转化，影响了北京对津冀的辐射引领。北京的对外技术交易绝大部分流向津冀以外地区，2023年北京向津冀输出的技术合同成交额占对外省市的比例为15.1%，远低于同期上海流向苏浙皖28.9%的水平。北京创新产出的行业结构与天津、河北的产业结构不够匹配，北京创新活动所形成的创新成果较难和津冀的产业融合与衔接，创新链与产业链失配阻碍了三省市之间的协同创新与产业合作。

三、牢记新使命，推进京津冀协同发展不断迈上新台阶

（一）以现代化首都都市圈建设为重要抓手，加快推进以首都为核心的世界级城市群建设

以城镇体系和功能布局为主要抓手，优化首都都市圈的空间布局结构，加快建设定位清晰、梯次布局、协调联动的现代化首都都市圈。既要推进环京周边地区的近域一体化，也要协同推进广域地区的功能和产业互补与联动，推动形成以首都为核心的世界级京津冀城市群主干构架，着力解决城市群内等级规模断层、过密与过疏并存的问题。还需注意建设完备发达的现代化综合交通网络体系以支撑现代化首都圈建设，支撑未来首都都市圈内各类要素的充分和多向流动，以扭转北京对周边地区的巨大人口和经济功能的虹吸效应。

（二）有序疏解北京非首都功能，打造“一核两翼”空间新格局

疏解北京非首都功能是推动京津冀协同发展的“牛鼻子”，需要处理好疏解和承接的关系。通过推动北京城市副中心和雄安新区高质量发展，形成多中心网络化空间结构，是对北京“四个中心”城市战略定位的主动响应，也是有序疏解北京非首都功能的关键举措。北京城市副中心应突出行政办公、商务服务、文化旅游和科技创新主导功能，加强对应领域的产业分工和合作，探索绿色金融服务，加快区域经济可持续发展，以实现对非首都功能的有序承接；同时，发挥北京城市副中心作为京津冀协同发展桥头堡作用，推进同河北廊坊北三县高质量一体化发展。加快雄安新区规划建设，积极承接北京非首都功能疏解，打造全球创新新高地，以解决京津冀城市群内等级规模断层、城市间发展水平差距过大，河北省经济发展新动能和新支撑不足、北京人口资源环境压力过大等问题。

（三）优化区域现代产业分工体系，加快形成全国创新驱动经济增长新引擎

京津冀需要根据三地的比较优势进行专业化分工，理顺产业发展链条，处理好北京制造业疏解与津冀协同、承接的关系，形成地区间合理的产业分布和联动机制。在高精尖产业合作方面，聚焦实体经济，把集成电路、网络安全、生物医药、电力装备、安全应急装备等战略性新兴产业发展作为重中之重。在专业化分工方面，可以在仪器仪表，电气机械，计算机、通信及电子设备，通用设备，专用设备制造等京津具有比较优势的领域加强两地间的产业和创新合作，发挥京津冀协同中京津联动的主引擎作用。同时，需要打破京津冀既有的垂直分工格局，通过京津联动辐射引领河北，突破河北制造业低端锁定。

（四）构建“一心、三核、三带、多园区”的区域科技创新格局，科学布局京津雄创新三角及科创走廊

围绕构建京津冀协同创新共同体的目标，完善京津冀三地科技创新功能定位，优化科技创新资源和科技园区布局，建设京津冀科技创新“一心、三核、三带、多园区”，形成中心引领、三核驱动、三带辐射、多园区支撑和优势互补、对接产业的区域科技创新格局。借鉴粤港澳大湾区广深港澳科技创新走廊、长三角“G60科创走廊”等发展经验，科学布局京津雄创新三角及科创走廊，即打造以北京为核心、津雄为支撑的“京津雄创新三角”。依托北京国际科技创新中心、天津先进制造业研发转化基地和雄安新区承接北京科创功能转移等创新联动优势，打通京津雄创新干线，协同发挥京津雄创新三角的引擎作用。

（五）完善生态协同治理机制，加快推进生态修复环境改善示范区建设

践行“绿水青山就是金山银山”的理念，完善生态协同治理机制，加大生态环境联建联防联治力度，加快推进生态修复环境改善示范区建设。一是发挥市场作用，合理配置生态资源，建立区域层面统一的自然资源资产台账，对生态资源进行产权界定，继续推动碳排放权、水权和排污权交易市场试点改革工作；二是推动自然资源合理和高效配置，在完善原有区域生态补偿机制的基础上，进一步建立健全区域性生态共建共治共享共担长效机制，尤其是共担机制，从而实现区域生态治理的可持续性；三是推动环境治理与生态建设协同立法，推动区域性生态环境保护规划和相关专项规划的编制工作，推进生态资源的合理调配和高效利用，探索区域多元主体协同治理模式。

（六）积极推进京津冀基本公共服务的共建共享，不断缩小区域发展差距

缩小区域差距是未来一段时间内京津冀协同发展的重要政策议题，也是衡量其成败的关键。基本公共服务的区域间差异是产业布局不均衡的重要影响因素，基本公共服务特别是优质公共服务是区域经济竞争力的决定性因素。因此，需要大力促进京津冀地区基本公共服务均等化，实现北京非首都功能的有序有效疏解和优化区域产业布局，提升河北省区域营商环境水平，促进河北省区域经济相对更快增长，以缩小区域内部各省市间的区域发展差距。

（作者为北京大学首都发展研究院院长、北京市人民政府参事）