一、基本情况
“群众利益无小事。”在北京这样一个拥有2100多万人口的超大城市，与人民群众生活息息相关的垃圾分类通常被称作民生领域的“关键小事”。虽是“小事”，却关乎城市治理的精细化程度，直接影响着广大人民群众的生活质量和幸福指数，实则是重要的“民生实事”。
《北京市生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》）实施以来，在生活垃圾处置设施建设、垃圾源头减量等方面发挥了积极作用，但城市转型发展对加强生活垃圾管理提出了新的更高要求，原来的法规已经不能适应新的形势。在这样的背景下，市人大常委会将人民群众的“关键小事”当作立法工作的“心头大事”，从2019年8月起，尝试开展“万名代表下基层，全民参与修条例”活动。在一个多月的时间里，组织市、区、乡镇1.2万余名三级人大代表深入全市247个代表之家、2348个代表联络站，围绕《条例》修改中的关键问题听取24万余名市民、社区工作者、物业管理者、环卫工作者及4170个单位的意见建议，让立法更好地反映人民群众的意志和利益，推动更多的社情民意转化为制度成果。2020年，市人大常委会组织市、区、乡镇三级人大代表通过开展“三边”（身边、周边、路边）检查，对《条例》实施情况进行监督。“万名代表下基层”的立法工作经验向监督工作延伸，并逐步形成工作机制。
二、做法成效
市人大常委会围绕全市中心工作，为加快建设国际一流和谐宜居之都，着力提升城市精细化治理水平，抓好城市建设和群众关心的“关键小事”依法履职尽责，通过探索和完善“万名代表下基层”工作方式，在发展全过程人民民主方面作出了创新性贡献。
（一）探索“万名代表下基层”工作方式，推动全过程人民民主立法实践
市领导率先垂范，三级人大联动形成合力。早在2019年8月初活动部署启动伊始，围绕《条例》修订工作，市委、市人大常委会、市政府、市政协领导就纷纷以人大代表身份深入基层，开展走访、入户、座谈等活动。市、区、乡镇三级人大有效联动，形成了上下同心、上下一体的强大合力。
市领导深入社区、机关、学校、企业和农村地区，从如何限制过度包装到如何设置具体处罚额度，再到如何破解理念认同、行动滞后困境，都开诚布公地与市民群众面对面交流，不仅倾听《条例》修订的民情民意，还深入了解市民群众希望政府在生活垃圾管理过程中考虑和解决的具体问题，以及对进一步推进生活垃圾分类工作的意见建议，既问需于民，又问计于民。
在这样的示范带动效应下，全市16区积极作为，有的区印制调查问卷，面向社区居民广泛征求意见建议；有的区制作宣传折页，利用农村大集和人口集中区发放宣传；有的区则组织人大代表走进学校、幼儿园，注重垃圾分类从娃娃抓起，使立法过程真正成为凝聚共识、推动工作的过程。
依托代表“家站”，扩大公民对立法工作的有序参与。在“万名代表下基层，全民参与修条例”活动中，代表之家和代表联络站让代表与市民群众得以近距离接触，让百姓在家门口就能找人大代表“聊意见”。例如，丰台区29位市人大代表、194位区人大代表、173位乡镇人大代表，深入146个代表之家和代表联络站，征求近6000位市民、社区工作者、物业管理者的意见建议。一个个代表“家站”履职阵地，让代表更好地为民用权、为民服务，把人民当家作主具体地、现实地落实在政治生活和社会生活之中。
从实际出发、从需求出发，坚持问题导向，勇于直面问题。“万名代表下基层，全民参与修条例”活动一以贯之的基本工作原则就是坚持问题导向。在每场意见征询活动中，热心居民、专家学者、垃圾分类指导员、社区工作者、物业代表等各方主体都能够从实际出发、从需求出发，将日常生活中事关垃圾分类的经验和建议、矛盾和问题面对面交流分享，推动立法的思路逐渐明晰，推动分类的共识逐渐凝聚。
很多人大代表在征集意见时，根据情况会首先向群众讲解垃圾分类的现实意义，然后再就强制分类、源头管控、处罚措施等立法核心问题征求大家意见。在石景山区八角街道，人大代表除了通过座谈、走访的形式征求群众意见建议，还根据立法核心问题设计了调查问卷，其中包括“是否应该禁止或限制一次性用品”“是否应该对居民进行垃圾分类作出强制性的规定”“是否应该对违反垃圾分类投放的单位和个人设定处罚”等问题。人大代表们带着问卷，深入八角街道的各个社区，尽可能多地向社区居民、物业管理工作者和辖区单位员工发放，最终将收集上来的民意调查结果整理反馈上报，供修订法规时做参考。
（二）完善“万名代表下基层”工作方式，推动全过程人民民主监督实践
2020年5月1日，《条例》正式开始实施。市人大常委会完善“万名代表下基层”工作方式，以更大力度推进法规落地实施。
深入基层“查三边”，“贴近性”检查找出“难啃的硬骨头”。2020年7月中旬至10月下旬，市人大常委会联动区、乡镇人大，组织市、区、乡镇三级人大代表参与《条例》实施情况“三边”检查。
人大代表通过“三边”检查，查问题、挑毛病、提建议。他们不仅是法规制定的参与者，更是法规实施的监督者和法规执行的带头者。由全市三级人大代表同时就一个问题进行多频次的反馈，就如同深入城市的各个毛细血管中一样，能够比较客观全面地反映法规实施效果，直接发现法规实施中存在的问题，让那些“难啃的硬骨头”显露出来，为改进工作明确方向，使监督检查更有实效。
大数据统筹分析检查结果，交办督促整改破解市场困局。全市三级人大代表以利用手机终端进行网络数据反馈的形式完成了三个轮次的“三边”检查，覆盖全市16区152个街道181个乡镇的5627个小区（覆盖率为66.15%）、3484个村（覆盖率85.06%）、11302个公共机构或公共场所。
在市十五届人大常委会第二十六次会议上，市人大常委会执法检查组将关于检查《条例》实施情况的报告提交大会审议。该报告凝聚了万名代表的意见、广大市民群众的呼声。在检查过程中发现，桶站有人值守了，但是对居民群众面对面的指导和督促还比较少；低值可回收物的回收处理不到位，有的甚至“无处可去”；大件垃圾没人愿收，居民也不知道放哪儿好……对于这些问题，执法检查组均提出了相应的建议和解决途径。例如，对于低值可回收物的难题，建议有关部门研究出台低值可回收物的税收和补贴政策，破解市场困局。
这些现实问题的精准发现、务实建议的高效提出，也与这场监督工作有效地利用大数据统计等数智化手段分不开。1万余名人大代表用手机精准反馈的单个检查结果，通过大数据统计等数智化手段，被穿成数据线、织成数据网，统筹分析问题成因，交办督促整改，切实推动了法规落实落地落责。
边检查，边交办，边督促，边整改，让发现的问题都有“回应”。经调查发现，通过手机在线反馈的垃圾分类问题都有“下文”。针对检查中发现的守桶垃圾分类指导员“出工不出力”、小区居民“不听劝”、大件垃圾“无处可去”等难题，相关部门分析问题症结，对症下药、各个击破，力求出实招、求实效，让代表和群众看到实实在在的变化。例如，针对执法检查中发现的大件垃圾“无处可去”的问题，市城市管理委提出，北京市各街道至少设置一处大件垃圾暂存点，有条件的可建“处理站”对大件垃圾进行就地简单拆解和资源化处理。边检查，边交办，边督促，边整改，让执法检查过程也成为督促问题解决、推动工作落实和促进法规实施的过程。
三、经验启示
市人大常委会开展的“万名代表下基层”活动，将全过程人民民主理念贯穿于法治生动实践，让法治更好地体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造，适应了新时代首都发展要求，在推进首都治理现代化中展现出制度优势，为地方人大发展全过程人民民主提供了有益借鉴。
1．领导“带头干”也“带着干”。从为《条例》修订开展“万名代表下基层”开始，在每一次的“万名代表下基层”活动中，担任人大代表的市领导都会带头深入基层，召开座谈会，面对面听取市民群众的意见建议。“一把手”既“带头干”，也“带着干”，充分发挥了引领示范作用。市领导以人大代表身份深入基层、走入“家站”认真履职，彰显了鲜明的人民立场，是坚持人民主体地位的生动实践。
2．代表“家站”建设、基层立法联系点工作与首都城市建设发展大事、群众急难愁盼的“关键小事”紧密联系。“万名代表下基层”活动充分利用了覆盖全市各街乡镇的代表之家、代表联络站、基层立法联系点等平台。以“万名代表下基层”机制为纽带，代表“家站”和立法联系点把人大代表和市民群众更紧密地“连”在了一起。代表常回“家”看看更有必要，常进“站”听意见建议更有动力。代表“家站”、立法联系点和“万名代表下基层”机制形成了“双向奔赴”，相辅相成、相得益彰。
3．市区联动，协同配合，步步压实，层层推进。“万名代表下基层”活动的有效推进，离不开“市区联动，协同配合”。市人大常委会加强统筹谋划，畅通工作衔接，穿针引线将市、区两级工作部门一一对应起来。各区人大常委会对本区“万名代表下基层”工作进行整体安排，明确各“家站”工作任务，压实主体责任，充分发挥街道、乡镇人大工作者力量，动员人民群众广泛参与各项活动。
4．“小程序+融媒体”科技赋能，“明察+暗访”方法创新。“万名代表下基层”特别加强了新技术手段的应用。例如，通过优化代表履职小程序功能，人大代表可线上提交检查单，还尝试通过融媒体向群众征集意见等。科技手段的加持，打破了时空界限，推动代表参与率稳步提高。此外，参与方法也更加多样，除了明察，还增加了“四不两直”暗访调查等，为“万名代表下基层”打开了新的局面。
5．做好“下基层”的“后半篇”文章。将市民群众的千万条意见收集上来，征求意见建立在了最广泛的民意基础上，而这只是“前半篇”文章。市人大常委会着力打造“意见征集—意见梳理—意见吸纳—意见反馈”的信息闭环，建立了执法检查“检查报告+问题清单+督促整改”机制，让百姓的意见件件有回音、事事有落实，调动和保护了基层群众参与的积极性，真正践行了全过程人民民主的重大理念。