一、基本情况

韧性城市是指具备在重大风险灾害中承受、适应和快速恢复能力的城市，是城市安全发展的新范式。2023年11月10日，习近平总书记在北京考察灾后恢复重建工作时强调，要坚持以人民为中心，着眼长远、科学规划，把恢复重建与推动高质量发展、推进韧性城市建设、推进乡村振兴、推进生态文明建设等紧密结合起来，有针对性地采取措施，全面提升防灾减灾救灾能力。北京市深入贯彻落实习近平总书记对北京重要讲话精神，坚持以人民为中心的发展思想，积极探索首都城市和超大城市运行规律，把韧性城市建设放到更加突出位置来抓，着力提升首都城市应对重大风险灾害的防范、抵御和恢复能力。

2021年10月，市委办公厅、市政府办公厅联合印发《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》（京办发〔2021〕27号，以下简称《指导意见》）并细化了78类任务分工，坚持底线思维、系统思维，全面防范和化解影响城市可持续发展的各种风险，在全国率先对韧性城市建设作出顶层设计。

2022年4月，经市政府批准，正式成立北京市推进韧性城市建设协调工作机制（以下简称“协调工作机制”），由协助分管应急管理工作的副市长任召集人，包括各区及相关行业部门51家成员单位，办公室设在市应急局，为全市协同推进韧性城市建设打下坚实基础。协调工作机制成员单位将韧性城市理念贯穿城市规划、建设、管理的全过程，突出预防理念，用综合性、系统性手段应对重大灾害挑战，城市韧性稳步提升。

二、做法成效

首都工作关乎“国之大者”，市应急局以总体国家安全观为指导，立足全局、着眼长远，统筹推进韧性城市建设制度化、规范化、标准化，为建设国际一流和谐宜居之都提供坚实的安全保障。

（一）守正创新，夯实韧性城市建设基础

细化分工，狠抓韧性城市建设落实。落实市委市政府“工程化、项目化”推进韧性城市建设的要求，在城市总规框架内认真研究梳理城市管理、交通建设、能源发展、重大基础设施发展、应急管理事业发展等相关领域的“十四五”规划，组织协调工作机制成员单位连续3年制定韧性城市建设工作要点，筹划100余项重点任务，把韧性城市建设任务压紧压实。

规划先行，将韧性城市理念嵌入首都规划。按照急用先行原则，会同市规划自然资源委编制印发《北京市韧性城市空间专项规划（2022年—2035年）》，构建兼具维持力与恢复力、分布式与集群化相结合的韧性城市空间格局。在此基础上，遵循前瞻性、指导性、实践性的原则，继续开展“北京市韧性城市建设专项规划”编制工作，立足应对重大风险灾害，甄别城市致灾因子，评估城市脆弱程度，制定韧性提升策略，为提升城市韧性提供切实可行的规划指引。同步指导各区制定区级“十五五”规划时，设置韧性城市建设专门章节，有针对性地布局韧性城市建设。

标准引领，编制韧性城市系列地方标准。深化构建《城市韧性评价导则》和《社区韧性评价导则》两套评价指标体系和方法，开展城市韧性试评价和社区韧性压力测试。对不同时间节点首都城市韧性进行分析，总结经验，提出改进重点。深入实地调研近20年来北京市地震类及其他类应急避难场所的现状、数量、布局，同步制定《应急避难场所 分级和分类》等3项地方标准，为北京市应急避难场所建设与管理提供规范支撑，填补了国家及地方相关标准的空白。

（二）综合施策，韧性城市建设提质增效

关口前移，扎实开展自然灾害风险普查。对涉及地震灾害、地质灾害、气象灾害、水旱灾害、森林火灾5 个灾种，人口与经济、房屋建筑、基础设施、公共服务系统、重点产业、资源与环境等6类承灾体，政府、社会、基层3类减灾能力以及历史灾害灾情进行普查，摸清自然灾害风险底数，汇集11个大领域80个小类约587万条调查数据成果，在全国率先形成市、区两级自然灾害综合风险评估与区划工作核心成果。

多源备份，提升城市生命线韧性。积极协调市级行业部门，开展市政基础设施韧性提升规划策略研究，对市政体系应对灾害事故能力及薄弱环节进行评估，提出市政基础设施韧性提升规划策略和建议。聚焦水、电、气、热等领域，分门别类筹划阶段性任务。截至2024年年底，南水累计调入量达106亿立方米；全市外受电通道和外受电能力达到13条28回路，共计3400万千瓦；天然气输配管网接收门站12座，接收能力达到1515万立方米每小时。城市生命线系统目前正按照分布式、并联式新模式推进建设，重点强化系统的联通性和区域自循环，实现互为备份、互为冗余，逐步提高城市能源多源保障能力，进而巩固提升城市生命线整体韧性。

共建共享，培育社会韧性素养。连续5年策划制作《北京市中小学生公共安全开学第一课》特别节目，扎实开展“5·12”防灾减灾日、“安全生产月”防灾减灾系列宣传活动。在全市重点行业（场所）组织开展以群众性应急救护、逃生避险为重点的应急技能普及培训，提高社会动员及自救互助能力。引导社会团体和公众自愿参与应急救助，全市每年出动应急志愿者超过20万人次，直接服务社会公众超过100万人次。在“23·7”极端强降雨洪涝灾害救助中，社会捐助累计3.14亿元，物资1093.17万件。

（三）聚焦重点，提升应对重大灾害能力

固强补弱，系统筹划灾后韧性提升策略。全面复盘“23·7”极端强降雨洪涝灾害应对工作，面对风险的不确定性，突出预防理念，以暴雨应对为切入点，制定《关于进一步提升防汛综合应对能力和灾后重建水平的若干措施》，固化央地及军地协同机制、健全首都应急指挥体系、提升城市生命线基础设施韧性、强化基层应急能力建设。修订《北京市防汛应急预案》，从监测预防、预警响应、应急处置、灾后重建等重点环节，细化极端降雨情况下8类防汛突发事件指挥调度和响应措施，成功应对2024年汛期71场降雨，实现了“不死人、少伤人，城市不看海、财产少损失”的年度防汛工作目标。

多措并举，提高容灾抗灾韧性。梳理全市442处积水点，逐一核实下凹式立交桥和道路积水点工程治理情况，明确治理主责单位。8个市级水利工程、127处水文监测设施建设于2024年6月前完工，16个蓄滞洪涝区可正常运用或具备应急启动条件，蓄滞洪量增加1166万立方米；供电、供热和环卫行业设施能力达到灾前水平；69台（套）地质灾害监测预警系统野外专业监测仪器投入使用，并于2024年主汛期前完成地灾项目高风险点位治理；104项市级道路恢复重建项目全部完工，实现了“确保汛前恢复到灾前水平并有所提高”的工作要求。

科技赋能，全面推进智慧应急建设。以提升首都城市治理能力为核心，构建智慧应急总体框架，打造统一的数据底座。强化自然灾害、安全生产、城市运行、重要基础设施等感知系统及风险监测预警体系建设。聚焦安全生产监管执法全流程，以生产经营台账、隐患台账为基础，从“京通”“京办”“京智”3个端口开发建设“企安安”全市安全生产检查和隐患治理综合平台，提升非现场监管能力。围绕暴雨洪涝灾害、森林火灾等灾害事故应急处置全要素、全流程，整合灾情、工情、舆情和应急资源，打造“应急指挥一张图”，提升应急指挥调度和处置水平。

三、经验启示

韧性城市建设是一项艰巨复杂的系统工程，市级行业部门及各区要把握首都超大城市运行规律，在谋划上“致广大”，在落实上“尽精微”。

1．脚踏实地，筹划工作避虚就实。韧性城市建设不是防减救灾和安全应急的改良版，要避免空谈理念穿新鞋走老路。务必按照“工程化、项目化”要求推动实践，紧扣防范化解重大风险的重点任务多做部门间的协同配合，防止碎片化和简单化，用更兼容的城市功能应对更加复杂的城市风险挑战。

2．综合施策，系统提升城市韧性。以空间韧性为本底优化城市发展布局。按照“极限思维、圈层协同、统筹资源、适度冗余”的原则，识别划定各类灾害风险区，因区施策建立具备基本城市运行能力的39个城市组团。以工程韧性为抓手增强灾害抵御能力。按照“集散结合、多元备份、平急两用、提标扩容”的思路，提高生命线工程、灾害防御工程抗灾安全性能。以管理韧性为导向提升风险防控能力。按照“政府主导、部门联动、条块结合、精细治理”的要求，不断建立健全风险监测评估、隐患治理、灾害救助等防控机制和指挥调度机制，提升应对冲击的能力。以社会韧性为基础凝聚公众强大合力。锚定“人人讲安全、个个会应急”的目标，循序渐进提升社会公众应对突发事件的认知和自救互救能力。

3．未雨绸缪，突出应对重大灾害。极限思维强化巨灾准备。推动巨灾情景构建在预案体系建设、物资准备、队伍培训、应急规划、应急指挥处置等方面的成果转化。智能感知提升监测及指挥能力。持续推进多元异构数据共享交换，针对城市的脆弱点，健全风险监测、预警、防控机制。优化市、区、街（乡镇）、村四级扁平化指挥体系，提高应急处突能力。融合互促推进“平急两用”工作。拓展“平急两用”的内涵与外延，融入公共基础设施建设。着重提升应急服务保障能力，遭遇巨大冲击时，引导市民“立体可转移，平面可扩散”，做到“避险有场地，生活有保障”。