一、基本情况
2017年2月，习近平总书记到北京考察城市规划建设时强调，城市规划在城市发展中起着重要引领作用。北京城市规划要深入思考“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个问题。北京市落实习近平总书记重要指示精神，开展北京城市总体规划编制工作。2017年9月13日，中共中央、国务院关于对《北京城市总体规划（2016年—2035年）》的批复中明确提出，要“建立城市体检评估机制”。北京市落实中央要求，在全国率先开展体检评估工作，紧密围绕首都“四个中心”功能定位，以不断提升城市治理水平、促进城市高质量发展、更好满足人民群众对美好生活的需要为目标，重点对城市发展阶段特征及总体规划实施效果定期进行分析评价，探索完善规划实施的闭环体系。
北京总体规划实施体检评估报告（以下简称“体检报告”）已连续7年提请首都规划建设委员会全体会议审议，成果上报党中央、国务院。体检报告由规划实施主要成效、需关注的问题、下阶段重点工作等部分组成：规划实施主要成效既包含对所开展工作的定性评价，也包含结合指标数据的定量监测；规划实施需关注的问题是对重点领域所亟须解决的问题和面临的挑战展开深入研究；下阶段重点工作是对规划实施提出针对性的、可落实的建议。2023年11月24日，二十届首都规划建设委员会第二次全体会议在审议体检报告时指出，建立城市体检评估机制，是深化完善首都规划实施体系、维护规划严肃性和权威性的重要制度安排。7年来，北京市深入贯彻习近平总书记重要指示精神，牢牢把握首都城市战略定位，充分发挥城市体检的功能作用，用足用好城市体检评估成果，推动首都规划建设管理迈上新台阶，实现了城市的可持续发展与高质量发展。
二、做法成效
北京市按照“一年一体检、五年一评估”的要求，将体检评估机制作为总体规划实施的重要抓手，不断发现问题、破解难题，形成从规划编制、规划实施到体检评估的工作闭环，推动首都规划一步步从“愿景图”变成“实景图”。
（一）发挥规划对城市发展的战略引领作用
聚焦总体规划核心内容，提升规划实施适应性。体检评估是对总体规划实施关键工作、关键数据的进展情况进行综合分析，需要从功能定位、城市规模等维度对规划实施情况进行综合评价。体检评估针对规划提出的核心指标，结合规划目标值、规划基期值、历年现状值、发展趋势等，对各项指标的进展情况进行跟踪评价。考虑到各项指标年度进展情况客观上存在非线性变化或受客观条件影响波动等，年度体检可以对指标评价起到提示作用，五年评估是对各项指标情况作出阶段性评价。对于经综合研判认为需要重点关注的指标提出预警，供责任部门在推动规划实施过程中参考。同时，结合新形势、新挑战、新要求，在对规划自身核心内容进行体检评估的基础上，北京市不断优化完善体检评估的内容领域，例如城市更新、韧性城市、新质生产力等，在近年的体检报告中及时增加章节，进行专题分析与论述。体检报告每年向市人大报告，并形成公众读本和“一图读懂”微信公众号文章及时向社会公布，让市民了解总体规划实施成效，同时接受社会监督。
深入调查研究，跟踪分析规划实施进度和存在问题。在市统计局及各委办局的大力支持下，体检信息统计平台对总体规划实施各领域各项指标逐年统计行业主管部门权威数据，确保指标数据的科学性与权威性。首先，对核心指标进行分析。例如，根据北京市国土变更调查数据，分析历年的城乡建设用地规模、结构；基于城乡建设用地减量数据，分析全市减量工作推进情况；等等。其次，在体检评估中合理利用多源大数据，进一步提升体检评估的鲜活度。例如，利用手机信令等大数据分析发现，近年来全市居住人口增长主要集中在城市副中心、平原新城及石景山—门头沟新城等，就业岗位增长突出的功能区主要包括城市副中心、中关村科学城（海淀山后地区）、北京经济技术开发区等，大数据更加鲜明地反映出新城的综合承接能力正在逐步提升。又如，利用大数据构建科创人群画像显示，科创人员中25〜34岁青壮年的比例高于全市平均水平，收入和消费水平高于全市就业人口的平均水平。在体检工作建议中提出，针对科创人群年轻化、高收入、高消费的特点和需求，有针对性地提升城市服务水平，更好地吸引和服务科创人群。
充分发挥专家学者作用，多元视角提升规划实施科学性。在政府部门开展自体检评估的基础上，邀请第三方专家团队开展第三方体检评估，并形成独立报告。对于关键的专题领域，借助相关专业机构优势力量，结合其长期深耕的领域开展分析研究。例如，北京大学在第三方评估中关注京津冀区域协同发展，中国人民大学团队结合区域产业发展，北京城建设计研究总院团队结合轨道交通与城市群发展开展专题研究。针对社情民意领域，邀请长期从事相关领域研究实践的中国科学院专家团队进行分析，同时借助责任规划师等团队的力量参与区级体检工作。例如，天桥街道责任规划师团队参与背街小巷的整治提升，将其中部分改造空间用于文化展览、科普讲座、公众参与、会议沙龙。这些被改造的空间既是自上而下展示传播城市更新政策、新成果的窗口，也是自下而上供居民交流活动、反馈意见的平台。
（二）将体检评估制度优势更好转化为治理效能
“多规合一”发挥系统性作用。近年来，自然资源部、住房和城乡建设部均要求开展城市体检工作。北京市将国家部委的有关工作要求纳入总体规划实施体检评估中，在体检评估总体规划实施情况的同时，兼顾两部有关工作要求。发挥首都优势，体检评估充分采纳首都规划建设委员会成员单位的意见，确保体检评估报告是凝聚央地多方共识的成果。深化北京国土空间规划体系，依托“1总规+2控规+14个分区规划+120个乡镇单元+1371个街区控规+50个专项规划”逐层传导展开的规划体系，细化体检颗粒度。总体规划实施体检统筹纳入分区规划实施体检，第二道绿化隔离地区、浅山区、生态修复等专项体检，以及战略留白用地、两轴等空间专项工作和控规实施评估成果。
多措并举解决系统性问题。城市是个复杂巨系统，规划实施中面临的挑战与难点越来越多地表现为系统性问题，需要多措并举地落实与解决。例如，2019年度体检发现“我市应对地面沉降、地面塌陷、暴雨洪涝等自然灾害的精准防控压力持续存在”，其中涉及地质、气象、雨洪等多个领域，平原沉降区、山区村庄居民点等多种区域，以及地下管网、下凹桥、低洼路段等多项设施。为此，2019年度体检提出要“推进韧性城市建设，提高综合应急响应能力，保障首都安全”，并在此后的五年评估及2021年度体检中持续分析评价韧性城市建设情况。2023年，编制完成北京市韧性城市空间专项规划，并在规划实施中统筹暴雨洪涝、地质灾害、公共卫生事件等多个专项，推进韧性城市建设向纵深发展。
坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求出实招。更好满足人民群众对美好生活需要是新时代首都发展的要义，历年体检评估对“大城市病”治理、社情民意等领域都进行了专题研究与持续跟踪。例如，体检中关注保障性租赁住房建设，提出探索利用集体土地建设租赁住房的建议。丰台区花乡葆台村开展集体土地租赁住房试点，在集体土地上建成了国际人才租赁社区，凭借临近中关村丰台园的地理优势与多个大型企业达成合作意向，吸引海归青年人才等。再如，体检报告特别关注群众切身的“体感”，通过分析市民满意度、12345市民服务热线等，让市民指出城市发展中的短板和不足，对城市发展状态有一个更加客观、多维度的评价。
（三）始终维护规划严肃性和权威性
以严格对标总体规划内容为基础。在历年工作实践中，年度体检逐渐聚焦于首都功能、城市规模、空间布局、生态底线、城市治理、安全韧性、区域协同等关键领域，重点分析评价各领域关键数据、核心问题的年度变化情况；五年评估则全面对标规划内容，在5年的时间尺度甚至更长的历史周期下分析评价总体规划各领域实施情况。体检评估的内容成为规划实施“截面”和“段落”的客观展现，历年的体检评估追踪规划实施的全过程，确保规划的严肃性和权威性。例如，针对总体规划“加强老城整体保护”章节明确提出的“保护重要景观视廊和街道对景”“恢复银锭观山景观视廊”等内容，2019年度体检提出“老城整体保护还需要加强，需要深入挖掘历史文化资源并加强统筹利用，推进文化魅力展示方式多元化发展”。北京市解决体检发现问题，再现“银锭观山”历史景观。2021年7月底，位于“银锭观山”视廊管控范围内的积水潭医院新北楼完成拆除，老城内唯一展现山水城相融的景观视廊“银锭观山”恢复。新街口院区床位规模从1000张缩减至400余张，有效改善了院区环境，周边交通状况及服务压力得以缓解。这些床位新建在了公共服务需要提升的回龙观区域。市民评论说“楼让景，是对老城文化的礼敬”。
以发挥动态预警作用为导向。2023年度体检发现预计未来10年内我市初中、高中、高等院校学位需求将依次达峰，至2035年高考考生人数将达到顶峰。面向现实需求和教育资源情况，需进一步优化教育资源合理配置，动态保障各学段学位。这些分析表明城市体检在“体征诊断”之外，也可发挥“健康预警”作用。
以成果运用和实施落地为目的。体检发现首都功能核心区文物腾退保护利用方面的困难，积极发挥央地协调作用，由中共中央办公厅、国务院办公厅制定并印发文件推进有关工作。五年评估指出，“应对城市发展方式转变，需要加快推进城市更新”，为进一步健全城市更新政策体系，《北京市城市更新条例》于2021年纳入市人大立法计划，2022年由市人大常委会第四十五次会议通过，并自2023年3月1日起施行，全市城市更新工作进一步走向法制化。例如，在工作组织方面，大兴区政府在审议区级体检报告时，同步制定任务清单，统筹组织各区级单位落实相关任务；平谷区党委、人大、政府和政协“四套班子”审议区级体检报告，共同推进体检发现问题的解决。
三、经验启示
城市作为“有机生命体”，也像人一样，在“生长”过程中可能出现某些“城市病”，需要定期体检评估来明确健康状况，要用“数据”号脉，用“政策”开方，能“预警”治“未病”，还要借助各方合力努力解决疑难杂症。体检评估工作是统筹城市规划建设管理、推动城市高质量发展的一项长期的基础性工作。
1．坚持守正创新，做好“诊断”，不断完善体检评估方法和机制。新版北京城市总体规划实施以前，对规划实施的评估主要是在规划期末对实施效果进行评价，为规划修改所开展的结果性、程序性工作。在首都发展新阶段，通过“一年一体检、五年一评估”机制，对规划实施转向过程性、常态化的“体检评估”，大幅缩短了体检评估反馈周期，对于“城市病”能“早发现、早诊断、早治疗”，为持续推动规划实施、确保实施不走样提供坚实保障。
2．坚持实事求是，出好“药方”，综合推动总体规划实施走深走实。体检报告在满足向中央报告的规范性和特色性的同时，形成了包括分区规划实施基本情况、大数据体检、社会满意度分析评价及第三方体检报告等体检附件，用于辅助市级决策并发挥对各区的指导和横向评价作用。同时，组织各区展开了区级体检，选取重点区域和重点专题开展研究，将体检评估成果作为推动总体规划实施的重要抓手。
3．坚持问题导向，当好“医师”，推动规划实施闭环。既要作为化验师出具“体检报告”，又要作为医师作出“医治方案”。针对体检评估发现的问题，及时转化为重点工作任务清单，逐条明确重点内容、工作任务、完成时限、责任部门等，压茬推进问题的落实与解决。2021年度、2022年度体检印发了《北京城市总体规划实施体检重点工作分工方案》，纳入总体规划实施市级督察，形成落实闭环。在次年的体检评估工作中，对上一年度发现问题的落实情况进行专题说明，形成闭环的规划实施的机制。