【引言】2014年2月，习近平总书记在北京主持召开京津冀协同发展座谈会时指出，解决好北京发展问题，必须纳入京津冀和环渤海经济区的战略空间加以考量，以打通发展的大动脉，更有力地彰显北京优势，更广泛地激活北京要素资源。2023年5月12日，习近平总书记在深入推进京津冀协同发展座谈会上强调，要牢牢牵住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”，坚持积极稳妥、稳中求进，控增量和疏存量相结合，内部功能重组和向外疏解转移两手抓，有力有序有效推进疏解工作。
【摘要】北京动物园服装批发市场（以下简称“动批”）的转型升级是北京市疏解非首都核心功能、推动高质量发展的标志性项目。面对错综复杂的产权关系、千差万别的市场情况、万千商户的生计发展，北京站稳首都功能定位，迎难而上，坚持政策诉求和民生本位考量结合、追求实效和讲究方式兼顾，探索疏解新模式，具有30多年历史的“动批”实现平稳退市。与此同时，北京市立足“动批”区域在金融、科技、区位和空间上的优势，率先提出打造金融科技示范区的新思路，出台了一系列的支持政策，以系统性观念统筹疏解非首都功能、产业转型升级、京津冀协同发展等多项工作并行，紧抓区位优势联动西城区金融街、海淀区中关村，紧密对接金融、科技资源，实现优势互补、互利共赢。截至2024年底，累计引进金融科技企业和专业服务机构188家，注册资本金超过1200亿元。2024年，区内金融科技企业形成三级税收46.87亿元。从“动批”到金科新区的华丽蝶变，北京走出了一条将区域性批发市场腾退、城市更新、产业升级三者统筹推进的高质量发展之路。
【关键词】非首都功能疏解 腾笼换鸟 转型升级
一、背景情况
“动批”地处北京西城区展览路一带，属首都功能核心区。它起源于20世纪80年代动物园公交枢纽周边的服装摊位，历经30多年的发展，成为北方地区最大的服装批发集散地。“动批”拥有天皓城、东鼎、万容天地、金开利德等12家辐射华北、东北、西北的服装和小商品批发市场群，共有独立楼宇8栋，产权方8家，建筑面积约35万平方米，摊位数约1.3万个，从业人员4万余人。地区日均人流量有6万—7万人次，节假日达10万人次。与此同时，大量的人流、车流、物流，造成交通拥堵、环境秩序混乱等问题。北京曾算过一笔账，“动批”年均带来经济效益约6000万元，但为了解决周边的交通、群租房、扰民等问题，政府需要付出的治理费用年均超1亿元。如烈火烹油般兴旺的“动批”，却成了“大城市病”表现最明显的地区，急需一剂“良药”。
2014年2月，习近平总书记在北京考察工作并主持召开座谈会时，强调“要调整疏解非首都核心功能”。在习近平总书记指引下，北京坚持和强化全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，调整疏解非首都功能。其中，“动批”的疏解是疏解非首都核心功能的标志性项目。这场疏解面临着错综复杂的产权关系、千差万别的市场情况、万千商户的生计发展，北京迎难而上，探索出“产权换疏解”“税收推动”“减量平移”“股权收购”等多种方式，破解了一个个难题。从2015年天皓城闭市起，到2017年11月30日东鼎服装商品批发市场闭市为止，“动批”12家市场全部闭市，具有30多年历史的“动批”正式退出历史舞台。与此同时，北京深入研究“动批”区域在金融、科技、区位和空间等方面具有的得天独厚的资源优势，率先提出在“动批”地区建设北京金融科技与专业服务创新示范区（以下简称金科新区）的新思路。在2018年5月底举办的金融街论坛年会上，金科新区揭牌成立；2019年1月，经国务院批复升级为国家级金融科技示范区。经过不懈努力，金科新区取得了丰硕成果，成功领跑全国金融科技产业发展，成为北京市疏解非首都功能的优秀标杆。
2014年以来，北京抓住疏解非首都功能这个京津冀协同发展的“牛鼻子”，已累计退出一般制造和污染企业约3000家，疏解提升区域性批发市场和物流中心近1000个。与此同时，进京产业门槛不断提高。《北京市新增产业禁限目录》3次更新，不予办理新设立或变更登记业务累计近2.4万件。经过10年的努力，北京从集聚资源求增长，到疏解功能谋发展，成为全国第一个减量发展的城市，实现了阶段性“瘦身健体”的目标。
二、主要做法
在“动批”的疏解转型实践中，北京市坚持政策诉求和民生本位考量结合、追求实效和讲究方式兼顾，探索疏解新模式，构建高质量发展新思路，推动传统批发市场向现代化金融科技示范区华丽转变。
（一）层层联动，推动疏解稳步向前
面对“动批”疏解难题，北京市充分发挥组织领导作用，形成市级、区级、指挥部、第三方机构层层联动的机制，从宏观指导到基层落实，多角度综合扎实推动市场疏解工作。
北京市高度重视“动批”疏解工作，将其纳入推进京津冀协同发展2015—2017年工作要点及年度重点项目、“疏解整治促提升”专项行动年度工作计划中部署实施，并建立市级专题调度和通报机制。确定“动批”区域绝不能发生重大群体性事件的维稳底线，要求突出“基础信息排查、情报搜集研判、突出群体稳控、专案侦查打击、突发事件处置”5个环节，全力开展秩序维护工作，确保平稳有序疏解。西城区按照北京市委市政府要求，承担疏解属地责任，做好综合协调推进、环境秩序维护和地区安全稳定工作；通过压牢市场产权单位的疏解自身市场责任，打出行政、经济、法律等组合拳，强化依法疏解；通过综合执法，促进市场方、商户认清形势，推动市场加快疏解。西城区设立北展地区建设指挥部，统筹协调疏解中的管理、引导、改造等工作，扎实推进疏解转型工作落实。为充分发挥党建引领作用，把思想聚焦到疏解的难题破解上，分市场建立疏解临时党支部，坚持“党员派到一线去，支部建在项目上”，带领党员深入群众和商户中了解情况和解决困难，不断强化和发挥党组织的政治核心和政治引领作用，让党支部在疏解工作中发挥战斗堡垒作用。同时，通过引入第三方评估机构和司法裁决相结合的方式来解除租赁合同，明确疏解工作“双主责”。
（二）创新方法，打通疏解各类堵点
“动批”经过30多年发展，市场产权分散、业主单位众多、经营多层转包，稍有不慎，就可能矛盾集结、问题丛生。作为疏解非首都功能的标志行动，创新的理念贯穿“动批”疏解的全过程。
在金开利德市场疏解过程中，市国资委多次牵头召开协调会，西城区、市财政局、市国税局、市地税局等有关部门群策群力，研究现行税收政策，推动出台《疏解非首都功能产业的税收支持政策（试行）》，为非首都功能疏解提供政策支持，充分调动了疏解单位向外转移的积极性和主动性。
面对错综复杂的产权关系，为了积极推进疏解工作，针对不同市场、不同楼宇的特殊情况，“动批”疏解工作坚持“一楼一策”，采用全新的疏解方法，打通了疏解工作中的堵点、难点。在较有代表性的万容天地市场疏解工作中，西城区与各相关方多轮沟通、反复协商，提出采用“产权换疏解”模式推动市场疏解，通过市场楼宇产权交换方式，顺利完成市场疏解任务，实现了市场疏解、产业提升的双赢。在世纪天乐市场疏解过程中，采取股权交易的方式进行收购，实现了“动批”区域单体最大、摊位最多、最具代表性的世纪天乐市场平稳疏解。此外，还开创了“减量平移、增减平衡”等方式开展疏解工作，多样化的创新方法让错综复杂的疏解工作稳步推进。
（三）强化服务，打造柔性疏解模式
在“动批”疏解工作中，强化服务意识，探索“柔性化”疏解新模式，让疏解有温度，让工作有关怀，保障历时三年的疏解平稳落幕。
注重疏解前宣讲，仔细倾听商户诉求，依法保障商户合法利益。西城区与市场方成立联合工作组，提前进驻市场摸清情况，分析商户组成结构，了解商户思想动态，及时答疑解惑。通过搭建“四方会谈”平台，宣讲疏解政策、表达各方诉求、通报疏解进展情况。
加强疏解中服务，周到细致做好保障，凝心聚力推动有序疏解。西城区结合疏解实际情况，创建“公证措施先行、律师代理保障、人民调解规范、司法确认高效、法院执行发放”的工作新模式，同时加强司法保障，免费向商户提供律师、公证服务，确保疏解补偿资金安全、及时发放到商户手中。在市场闭市前，利用多种渠道、多次向市场商户公布疏解方案及流程，提醒商户及时清货甩货，做好闭市准备，减少不必要的损失。
加强疏解后保障，利用津冀政策优势，解除商户发展后顾之忧。北京市注重加强与京津冀协同发展相关辐射区域共同研究产业疏解、合作发展等事宜，主动对接，为市场出主意，为商户找出路。通过加大政策扶持力度，与当地政府协商，让“动批”商户享受到当地工商、税务、子女入学等绿色通道的优质服务。经过多次实地考察，西城区与天津卓尔电商城、河北白沟和道国际、石家庄乐城国际贸易城等多家市场签署合作协议，与天津西青及河北石家庄、保定、沧州、廊坊等地签订战略合作协议；强化跟踪，紧密联系各承接市场所在地政府和有关部门，确保各项优惠政策有效落实；利用“动批”市场疏解空间，设立北展地区产业疏解推介馆，就近服务商户外迁。通过疏解前、中、后全过程的有力保障，“动批”疏解工作顺利完成。
（四）腾笼换鸟，构建高质量发展新思路
在完成“动批”地区疏解工作的同时，北京市精准抓住“动批”地区金融、科技、区位的综合优势，通过综合研判，提出在“动批”地区建设金科新区的思路，实现腾笼换鸟，塑造“动批”地区高质量发展新动能。金科新区的设立是落实城市有机更新计划的重要组成部分，通过顶层设计、工作机制创新、方案制定等，在实践中探索出一条结合区域腾退、老城改造、产业生态优化、产业结构升级的高质量发展新路径。
加强顶层设计，做好统筹衔接。深刻把握构建新发展格局的基本内涵，对标国内外金融科技发达地区，西城区、海淀区共同出台《北京加快推进国家级金科新区建设三年行动计划（2020—2022年）》以加快推进金科新区建设，明确了金科新区的发展定位和基本原则，提出重点任务和创新举措，确立了国际一流金融科技示范区定位。
构建工作机制，保障高效运转。在跨区域合作方面，成立了以西城和海淀两区区长为组长的工作专班，建立“1+9”协同工作机制，调度解决金科新区建设工作中的重要问题；西城区范围内，成立了北京金融科技与专业服务创新示范区西城工作专班，区长负责统筹金科新区建设工作，对金科新区高度重视。
制定总体方案，实现品质跃升。总体方案先行，打造独具特色的金科新区发展规划。金科新区核心区方案以“城市复兴理论”为引领，街区建设遵循“绿色、集约、活力、共享、友好、智慧”理念，提出“链街”模式，着力打造核心区交通链、环境链、空间链、设施链等四条链，打造绿色节能、互联互动的高品质街区。
（五）科技赋能，按下新区发展“加速键”
金科新区建设聚焦科技赋能金融领域，让区块链、信息监管等科技创新成为推动“动批”地区创新性打造金融科技产业、高质量发展的新主题，助力金科新区发展迈上新台阶。
以科技为契机，推出系列政策工具包，打造良好的金融科技生态环境。通过积极落实中国人民银行金融科技发展规划、北京市促进金融科技发展规划和关于首都金融科技创新发展的指导意见，对标国内外金融科技中心城市，相继编制金科新区建设方案、三年行动计划和《西城区“十四五”时期国家级金融科技示范区发展规划》，进一步强化国家级金科新区顶层设计。依托“产业十条”、“金服十条”、“市场化投促十条”、“金科十条”2.0版等系列政策工具包，打造金融科技全产业链的生态环境。
以科技为关键，提供完善的金融监管系列服务。在完备的政策体系保障下，西城区以中关村科技园区西城园管委会为代表的各部门，以“全周期、全过程、全方位、全链条”构建服务理念，创新打造“双管家”“场景式”等完善的服务模式，为金融科技监管提供高水平服务。积极配合中国人民银行探索金融科技创新监管试点工作，金科新区企业承担了65%的项目工作。以科技为关键，金科新区为创新金融监管体系建设提供了“北京样本”。
以科技为主题，打造具有影响力的系列品牌活动。“全球金融科技中心网络”不仅为全球金融科技的发展搭建了一个开放合作、协同创新的平台，其启动倡议与金融行业绿色可持续发展倡议的提出，更全面提升了金科新区的国际影响力。目前，全球金融科技大会和成方金融科技论坛已成为高层次、权威性、专业化、国际化的金融科技领域交流平台。以科技为主题的系列活动的打造，切实推动了金融科技领域焦点向金科新区聚集，为金科新区未来发展开辟更广阔的天地。
三、经验启示
从“动批”到金科新区的转型，不仅仅是物理空间上的改造与升级，更是经济结构优化和城市功能提升的关键步骤。北京展现了通过创新驱动、协同发展实现高质量发展的决心和成效，探索构建了城市更新和产业升级的新模式，为全国其他城市提供了可借鉴的成功经验。
1. 坚持系统观念，实现非首都功能疏解与京津冀协同发展统筹推进。“疏解”解决的是“功能”问题，后续城市建设和管理水平的同步提升是北京建设国际一流和谐宜居之都的关键环节。北京市立足“动批”现实情况，以系统性观念统筹推进非首都功能疏解和京津冀协同发展，一方面通过“腾笼换鸟”同步推进环境改善、人口调控、用地集约与产业升级等多项工作；另一方面积极联合天津、河北承接疏解对接工作，协同承接地积极打造产业生态，最终取得了向内产业升级、向外疏解转移、三地协同发展的良好成效。
2. 坚持创新驱动作为发展核心。金科新区的建设聚焦金融科技产业，深入实施创新驱动发展战略，紧扣金科新区发展需求，通过“金科十条”等产业系列政策支撑、金融科技大会等活动品牌塑造，围绕打造创新顶层设计、优化创新生态环境、形成创新协同产业等方面组合发力，形成具有金科特色的创新体系。目前，金科新区在金融科技创新监管试点项目中承担了重要角色，推动了金融科技应用试点，促进了产业创新、监管创新、服务创新和制度创新。
3. 坚持政策引导与市场机制相结合。疏解非首都功能，既要发挥政府的作用，也要发挥市场机制的作用，把“两只手”的积极性调动起来，减少疏解的各方面阻力，增强疏解对象的动力，提高承接地的引力，最终形成疏解非首都功能的合力。因此，要以良好的政策引导激发市场主体在疏解非首都功能过程中的积极性，最终达到疏解的目的。“金科十条”“科创十条”等政策工具包，为金融科技企业提供了落地补助资金、专项税收优惠、人才发展、人才公寓等支持，打造了金融科技全产业链的生态环境，既为金科新区发展提供政策支持，起到充分引导作用，又充分激发市场活力，促进有为政府与有效市场更好结合。
4. 坚持以人为本，注重柔性疏导。以人为本、注重民生贯穿整个疏解过程。政府充分考虑商户的利益，柔性推动疏解工作有序进行，通过想办法、讲政策做好思想工作，打通市场商户思想堵点，积极搭建多方沟通平台，结合商户需求提供多种安置方案和政策支持，确保商户的各项合法权益，最终实现“动批”12个市场依次平稳闭市，为后续落实“动批”地区转型成为金融科技产业聚集区的规划奠定了坚实基础。